近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），对推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易作出系统部署，正是要以改革之力破解发展难题，促进全面绿色转型。

生态环境部环境规划院环境经济研究室主任龙凤在接受《环境经济》采访时表示：“资源相对短缺、环境容量有限是我国基本国情。《意见》的印发具有很高的含金量和深远的意义，有助于在全社会树立‘资源环境有价’的理念，引导资源环境要素有序流动、优化配置、提升效率，并向绿色低碳发展集聚，从而支持新质生产力的发展。”

破解资源环境瓶颈的关键之举

党的二十大报告提出，健全资源环境要素市场化配置体系。这既是完善社会主义市场经济体制的内在要求，又是破解当前资源环境瓶颈的现实需要。

中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任刘慧心告诉《环境经济》，资源环境要素市场是由环境权益的资源配置衍生出的市场化机制，旨在利用市场化手段解决环境问题。

此次《意见》提出，到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。

据悉，我国已建立全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场、中国水权交易所。

在碳排放权上，自2011年启动，目前已发展成为由7个地方试点碳市场、一个全国碳排放权交易市场、一个全国温室气体自愿减排交易市场组合而成的碳排放权交易市场体系。2024年，全国碳市场年度配额成交量1.89亿吨，成交额181.13亿元，并在今年首次扩大覆盖范围，由发电行业扩围至钢铁、水泥、铝冶炼行业，覆盖全国二氧化碳排放总量60%以上。碳排放权交易市场成为我国温室气体减排的重要市场化工具。

用水权方面，我国于2014年在7个省（自治区）部署开展了水权试点工作，2024年水利部正式印发《用水权交易管理规则（试行）》，不仅实现了政策的突破，也带动市场交易规模实现突破，交易范围覆盖至29个省级行政区域，年度总体交易水量14.99亿立方米，同比增长178.1%，实现了大幅度的增长。

在排污权交易上，目前，我国已在28个省（自治区、直辖市）开展排污权有偿使用和交易试点，以二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮四项污染物为主开展排污权交易。截至2024年6月，全国排污权交易总金额约363亿元，其中有偿使用费和市场化交易金额分别占比39.8%和60.2%。

用能权交易试点则启动于2016年的4个试点，后续随着国家能耗双控政策向碳排放双控政策的转变，用能权市场交易量已逐步缩减，即将完成阶段性节能市场化机制建设的历史使命，有序过渡至其他资源环境要素市场。

“同时也要看到，我国资源环境要素市场化进程仍面临管理制度不完善、交易主体和方式不丰富、政策衔接和信息共享不充分等问题。”国家发展改革委有关负责人坦言。

龙凤表示，资源环境要素市场化配置是一项关键的制度性安排，也是环境治理中不可或缺的手段和工具，它契合市场经济运行规律，满足当前生态文明建设的迫切需求。

“过去，环境治理主要依靠行政手段。然而，随着政府角色的逐步转变和环境管理的新需求，如今已开始采用多种政策手段相结合的方式。”龙凤解释道，例如，在经济手段中引入税收、交易等机制，以更大程度地发挥市场作用，从局部市场的试点逐步扩展到建立成熟的全国统一大市场，这一趋势无疑是积极向好的。

这样一来，一方面能够充分激发市场这只“无形的手”的效能，大幅节省行政成本；另一方面，市场主体也因此获得更多灵活性，能够根据自身实际情况在经济政策体系中做出相应的策略调整。

龙凤告诉记者，《意见》的出台有效调动了各方资源力量，更好地协调“看得见的手”和“看不见的手”共同发挥综合作用，推动资源环境要素支持新质生产力发展，协同实现降碳、减污、扩绿、增长目标，加速经济社会全面绿色转型。

构建全国统一与区域特色互补的要素市场体系

长期以来，我国在资源环境领域实行综合管理和专业管理相结合的模式，碳排放权、用能权、用水权、排污权等交易市场分别独立发展，形成了资源环境要素市场化配置多套体系共同推进的局面。

《意见》提出，健全资源环境要素交易制度。将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，推动交易数据汇聚共享。加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加快建设全国统一的用水权交易市场。

刘慧心告诉记者，此次发布的《意见》进一步提出相关市场制度的建设要求，对环境资源要素的交易场所进行了规划，有助于相关交易数据的汇聚共享。

需要强调的是，由于资源环境要素的属性差异，并不是所有的资源环境要素交易市场都适合建设全国性市场。《意见》对不同市场的发展制定了不同规划。

具体而言，由于碳排放是全球性问题，全国性的碳排放权交易市场建设有助于更好地发挥市场配置作用，扩大市场规模和增强交易流动性。鉴于当前地方碳市场依旧在发挥重要作用，《意见》明确，要“加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系”，同时“不再新建地方或区域碳排放权交易市场”，这对统一的全国碳市场建设指明了方向。

在用水权交易方面，由于用水权具有较强的流域属性，《意见》提出，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易，加快建设全国统一的用水权交易市场，预计后续基于中国水权交易所，水权交易的全国统一市场建设会持续完善。

在排污权方面，由于污染物具有较强的区域特征，《意见》依旧建议以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度。对于作为全国首批跨省域的排污权交易，长三角区域一体化排污权交易将持续深化，并支持探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易，为排污权的跨区域协同治理提供了方向。

夯实要素市场化配置的“四梁八柱”

健全资源环境要素市场化配置体系，虽涵盖碳排放权、用能权、用水权、排污权等多个要素市场，但其政策设计的核心在于构建配额分配、交易对象、交易方式等基础性制度。中国国际工程咨询有限公司副总经理潘小海认为，这一体系的完善可从三个关键维度推进。

首先，完善配额分配机制，着重解决“交易多少”的问题。

资源环境要素市场化配置体系的基本逻辑，是在政府设定总量管理目标和科学初始分配配额基础上，由各交易主体以实际使用或排放额同初始配额之间的差额余缺为标的的交易体系，初始配额的确定和分配是整个市场有效运转的核心。

《意见》明确，资源环境要素交易市场的配额分配要与资源环境目标相衔接，如碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，用水权交易和相关水资源分配、调度、监管等制度衔接，排污权与排污许可制度等衔接，让资源环境要素交易真正体现资源环境要素的稀缺性和外部性。同时，健全配额分配和出让制度，在不同主体、区域间合理分配碳排放配额、用水权、排污权，在碳排放权、排污权等领域探索开展初始有偿分配。

其次，规范交易对象范围，着重解决“交易什么”的问题。

资源环境要素是一个概念性统称，《意见》对当前主要的四个市场都作了具体部署。

碳排放权方面，稳步扩大全国碳市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式，完善全国温室气体自愿减排交易市场，加强绿证与全国碳市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接。

用能权方面，加强用能权与碳排放权衔接协调，结合全国碳市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出。

用水权方面，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易，支持工业企业、灌区通过节水改造的结余水量参与用水权市场交易，因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水等非常规水交易。

排污权方面，以省级行政区域为单位建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体、丰富交易品种和方式，深化长三角区域一体化排污权交易，探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易。

第三，健全交易制度体系，着重解决“如何交易”的问题。

健全完善的交易制度体系，是保障市场活力的根基。《意见》在统筹前期资源环境要素市场化交易制度实践基础上，提出了一系列完善交易制度的要求。逐步将碳排放权、用水权、排污权等资源环境要素交易有序纳入公共资源交易平台体系，与其他要素共同组成统一高效的要素市场。

加强交易规则建设，健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，加强风险防范。

建立健全储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额等方式，形成多层级、多品类的资源环境要素储备市场。坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，真正反映资源稀缺程度、环境损害成本和生态产品价值，促进资源合理配置。强化对资源环境要素交易机构、交易主体和第三方服务机构的监管，营造良好市场环境。

构建绿色金融与要素市场的协同机制

健全资源环境要素市场化配置体系，核心是让价格信号充分发挥引导绿色低碳发展的作用，但绿色低碳领域的投资与研发具有周期长、见效慢的特点，这就需要金融工具发挥跨周期调节与引导功能，为长期项目提供稳定支撑。

《意见》强调，要健全金融支持体系，积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，有利于协同发挥市场体系和金融工具在资源配置、风险管理等方面的重要作用。

龙凤表示，金融机构应主动融入资源环境市场，积极开发转型金融、碳金融、气候投融资、生物多样性金融、绿色供应链金融等创新工具，为可再生能源项目、节能减排技术等领域持续输送金融“活水”。

不过，龙凤也提到对风险的担忧：“当然，我们非常理解金融机构在开发金融产品时会审慎考虑资管市场的成熟度，毕竟在这样一个基础上进行金融产品的开发，如果市场极度不成熟或波动不定，无疑会蕴含较大风险，因此他们必须严格进行风险管控。”

“参与资源环境要素市场，金融机构需要密切关注市场动态，并在具有潜力的领域积极布局，进行产品开发。”龙凤以碳金融为例说，当前，我国碳市场虽快速发展，但仍面临碳价波动大、流动性不足、金融工具单一等问题。从商品金融市场与海外成熟碳市场的经验来看，发展碳期货、碳期权、碳互换等多元化衍生品能有效促进碳价发现，如同大宗商品市场，衍生工具可为参与者提供套期保值手段，通过反映远期供需形成合理定价；期货市场还能帮助实体企业优化流动性管理，企业只需缴纳部分保证金就能在未来以约定价格获取碳资产，实现价格风险对冲与短期流动性释放的双重目标。同时，碳指数、碳基金、碳保险等支持性工具，既能提供价格基准，也能满足不同投资者的多样化需求，为市场注入更多活力。

基于这些实践需求，龙凤建议，为了更好推动资源环境要素市场发展，生态环境部门与金融机构应积极对接，不断完善绿色金融标准体系，鼓励建立本地化的标准或目录。“金融机构有了明确依据，企业也能心中有数，相关项目推进将更顺畅，从而有力促进经济与环境的协同发展，实现更高水平的平衡。”

此外，她认为，无论是金融机构还是生态环境部门，都需着力培养多元化人才。“比如，银行可招聘环境专业背景人员，再辅以经济知识培养，这类复合型人才能让业务开展更便捷高效。”

关注政策、金融、监管的三维突破

我国资源环境要素交易市场建设一般采取“先试点、后推广”的模式，不少地方都建立了区域性资源环境要素交易市场。如今，试点经验日趋成熟，叠加国家提出了建设全国统一大市场的要求，逐步建设全国性资源环境要素交易市场就成为下一阶段的核心任务。

而《意见》的出台，更为这一进程注入了强劲动力，在各项重点工作稳步推进的态势下，资源环境要素交易市场正朝着更完善、更高效的方向加速迈进。

那么，在这一重要发展阶段，需要重点关注哪些方面的进展呢？刘慧心在接受记者采访时给出了清晰答案。

她认为，政策法规与标准的完善是首要关注点。目前，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》已提请十四届全国人大常委会第十五次会议进行首次审议。这部法典系统规范了污染防治、应对气候变化，以及碳排放权交易、排污权交易等一系列关键制度，如同为市场建设筑牢了“四梁八柱”，将为相关市场的健康发展提供坚实的法治保障。可以预见，随着相关法律制度和标准的不断优化，资源环境要素交易市场的规范化进程将不断提速。

金融体系的深度参与和有力支持同样不可或缺。资源环境要素市场的日趋完善，正推动资源配置格局发生深刻变革。在这一过程中，金融机构大有可为，其可紧扣资源环境要素特性，在绿色金融的框架下不断创新金融产品、丰富服务模式，衍生出新阶段需求的金融供给格局，从而更精准地赋能经济社会的可持续发展。

市场稳健运营的关键着力点，在于监管机制的建设与强化。环境权益市场的核心逻辑，正是通过制度设计规范环境外部性，而这离不开一套严密的法律、制度体系，以及科学的监测、报告与核查（MRV）机制。《意见》提出，要加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，完善有关核算技术规范，提高交易数据真实性、准确性、有效性，同时培育第三方服务机构。随着市场逐步走向成熟，监管机制也将朝着更系统、更专业的方向升级，以此守护市场的公平、公正与高效运行，为提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平夯实基础。

当前，我国资源环境要素市场化已从试点探索转向系统推进阶段，通过完善政策设计、强化市场协同、深化金融创新、健全监管体系，一个“环境有价、要素流动、治理高效”的新发展格局正在形成。